Setelah ditetapkannya kebijakan harga eceran tertinggi atau HET, pemerintah tampak ragu melaksanakan "ancamannya" mencabut izin usaha pengusaha yang menjual beras di atas HET. Mungkin terlalu banyak yang akan terkena penalti.

Namun, dengan pernyataan Menteri Perdagangan bahwa pasar dan warung-warung akan diisi beras kualitas medium dari Bulog, pedagang wajib menjual dengan HET Rp 9.450 (Kompas, 19/12/2017). Karena itu, HET bisa disimpulkan hanya berlaku untuk beras yang dikuasai pemerintah. Pemerintah juga mencoba strategi operasi pasar (OP) melalui target spesifik, yaitu pasar tradisional dan warung-warung.

Tulisan ini berusaha menganalisis strategi OP beras yang dilakukan Bulog sejak 1970 sampai sekarang. Pada dasarnya ada tiga strategi dasar, pertama untuk menekan harga sampai turun mencapai harga yang ditetapkan (HET), kedua mengganduli harga supaya tidak naik lagi atau berfungsi sebagai hanger, dan ketiga HET mengambang (floating ceiling price). Selain itu terdapat varian dari ketiga strategi tersebut, pertama strategi OP yang berorientasi untuk pengendalian inflasi, kedua OP melalui spesifik/khusus, dan ketiga OP melalui pasar murah.

Strategi dasar

Strategi pertama dimaksudkan untuk menurunkan harga agar turun sesuai ketetapan pemerintah. Hal inilah sebenarnya yang ditunggu-tunggu masyarakat sejak ditetapkan HET 24 Agustus 2017, tetapi kenyataannya pemerintah tampak ragu menerapkannya, baik untuk OP besar-besaran maupun melalui pencabutan izin usaha.

Strategi untuk menurunkan harga memerlukan kesiapan stok cadangan yang besar dan dengan berbagai jenis beras yang dikehendaki pasar serta manajemen stabilisasi harga yang tepat. Syarat inilah yang sulit dipenuhi pemerintah pasca-2004, karena kita hanya mengenal satu macam kualitas pembelian beras.

Dari pengalaman yang lalu, untuk menurunkan harga Rp 1.000 per kilogram saja diperlukan OP yang besar sekali dengan jenis beras yang sesuai dengan permintaan pasar. Cara ini dapat dilakukan dengan baik pada tahun 1974-1983 ketika Bulog memiliki berbagai jenis beras eks impor dari sejumlah negara yang umumnya berasal dari hibah dan kredit jangka panjang. Hal ini juga dapat dilakukan pada tahun 1994-1997 ketika komoditas beras dipakai sebagai penekan laju inflasi yang pada saat itu kita memiliki persediaan dengan bermacam-macam jenis beras.

Kedua, strategi mengganduli harga pasar. Strategi ini untuk mencegah harga agar tidak naik dari kondisi harga pasar terakhir. Strategi ini dipakai apabila kita tidak memiliki stok cukup dan atau tidak memiliki jenis beras yang dikehendaki oleh pasar.

Hal itu dirasakan ketika pengadaan beras dalam negeri mulai membesar pada 1982-1993. Pada saat itu Bulog tak memiliki banyak variasi jenis beras. Ini pun terjadi pada era pemerintahan pasca-2004 dengan kebijakan pengadaan yang hanya satu macam kualitas.

Alokasi raskin

Oleh karena dari pengalaman tahun 2005-2010 pelaksanaan OP dianggap tidak efektif untuk menekan harga, maka mulai 2011 OP menggunakan penambahan alokasi raskin.

Dari data Bulog terlihat pada 2011 terdapat 13 alokasi raskin (penambahan satu bulan penyaluran), 2012 sebanyak 13 kali, 2013 ada 15 kali, dan pada 2015 terjadi 14 kali. Tambahan alokasi diberikan pada bulan-bulan paceklik, Desember dan Januari, sehingga raskin berfungsi sebagai stabilisasi harga. Ini dilakukan karena cadangan beras pemerintah hanya berupa beras medium, tak memiliki jenis beras yang efektif untuk menekan harga.

Ketiga, strategi HET mengambang (floating ceiling price). Hal ini dilakukan karena pemerintah tidak cukup mempunyai persediaan dalam jumlah dan jenis untuk menetrasi harga pasar. Seperti ketika terjadi kemarau kering dan panjang tahun 1972, ketika harga beras naik, kita tidak memiliki persediaan yang cukup. Kemudian usaha mengimpor beras juga terkendala oleh terbatasnya cadangan devisa dan waktu kedatangan. Maka, ditempuh kebijakan floating ceiling pricesampai impor beras masuk.

Keadaan ini mirip seperti dialami pada pemerintah setelah tahun 2004. Oleh karena pengetatan kebijakan impor beras, maka persediaan pemerintah lebih banyak berupa beras eks dalam negeri dengan kualitas yang kurang diminati pasar. Oleh karena itu, pemerintah waktu itu tak mengumumkan HET, tetapi mengikuti harga pasar sambil OP sekadarnya. Dengan demikian, era pemerintahan setelah 2004 dapat dikategorikan menganut HET mengambang.

Varian strategi OP

Pertama, strategi OP berorientasi pengendalian inflasi. Tujuan strategi ini spesifik: mengurangi pengaruh terhadap inflasi. Strategi OP ini memerlukan jumlah persediaan yang cukup dan bervariasi sesuai jenis beras yang ada dalam paket timbangan inflasi atas dasar survei peredaran beras oleh BPS.

Strategi ini dilaksanakan dengan baik tahun 1976-1983. Sebagai contoh untuk DKI Jakarta terdapat enam jenis beras sebagai dasar perhitungan inflasi dan Yogyakarta tiga jenis beras. Harga rata-rata tertimbang atas jenis beras yang menjadi perhitungan inflasi disebut beras medium.

Sementara strategi kedua adalah OP melalui target spesifik/ khusus dilakukan pada tahun 1976-1977 ketika terjadi eksplosi hama wereng tahun 1976 dan 1977. Waktu itu strategi OP ini juga dikenal dengan nama OP masuk desa karena menipisnya persediaan masyarakat di pedesaan karena gagal panen akibat wereng. Kemudian mulai tahun 2017 dilakukan strategi OP spesifik/khusus, yaitu melalui pasar tradisional dan warung-warung. Langkah yang baik untuk meningkatkan efektivitas OP dan terbatasnya persediaan.

Strategi ketiga adalah OP melalui pasar murah yang biasanya dilakukan pada bulan puasa dan Lebaran serta natal dan tahun baru yang kegiatannya juga melibatkan pemerintah daerah dan perusahaan tertentu. Walau- pun kegiatan ini baik, hal ini menunjukkan indikasi kegagalan program pemerintah dalam melakukan stabilisasi harga.

Strategi ke depan

Tahun 2018 dan 2019 dikategorikan sebagai tahun politik. Oleh karena itu, seharusnya pemerintah lebih mempersiapkan diri dalam soal beras. Namun sayang, soal kebijakan perberasan, instrumen yang akan dipakai, dan kelembagaan yang mendukung serta konsekuensi anggaran "belum jelas" sehingga kita belum dapat bicara soal strategi.

Perubahan penyaluran raskin dalam bentuk natura (beras) jadi kupon atau bantuan pangan nontunai (BPNT) akan mengubah lanskap kebijakan perberasan yang dianut selama ini. Yang jadi pertanyaan mendasar, masihkah Indonesia memerlukan kebijakan stabilisasi harga untuk melindungi produsen, konsumen, serta stok penyangga?

Perlu juga diketahui, kebijakan perberasan yang terintegrasi antara hulu, tengah, dan hilir itu merupakan kebijakan yang dicetuskan Presiden Megawati Soekarnoputri melalui Instruksi Presiden Nomor 9 Tahun 2001. Lalu pada era Presiden Susilo Bambang Yudhoyono Inpres Perberasan lebih disempurnakan.

Selanjutnya Inpres No 5/2015 dari Presiden Joko Widodo memiliki napas yang sama. Namun, di tengah jalan pelaksanaannya "dibelokkan" dengan mengganti penyaluran raskin dalam bentuk natura diubah dalam bentuk kupon tanpa merevisi isi inpres dan peraturan lainnya.

Hal ini merupakan pekerjaan rumah yang pelik karena menyangkut kebijakan perberasan yang semula terintegrasi antara hulu, tengah, dan hilir menjadi kebijakan terbuka di hilirnya apabila kebijakan perlindungan kepada produsen dan cadangan beras pemerintah masih dijalankan. Untuk itu sebaiknya pelaksanaan perluasan BPNT ditunda setelah 2019. BPNT diberlakukan untuk 44 kota dulu dan tidak ada perubahan apa pun yang terkait dengan kebijakan perberasan yang bisa mengganggu ketenangan tahun politik.